（一）土地市场供需调控

在现实经济运行中，土地市场供给与需求不可能在数量上保持相等，总会出现或大或小的数量缺口。为了使尚未失衡的城市土地市场避免失衡，或者使已失衡的城市土地市场趋向平衡，需要进行土地市场供需平衡的宏观调控。要始终把握从城市土地市场的供需调控的方向、时间和力度上对城市土地市场的供需进行调控的原则。

1、土地市场供需调控的方向

城市土地市场供需调控的方向包括两方面的内容：选择调控目标和确定调控措施的作用方向。 相对来说,调控目标的选择相时容易，其确定依据是一定时期内土地市场发展目标。例如，当土地市场处于景气循环的谷底萧条阶段，这时供需调控的目标是增加有效需求，促进消费从而启动土地市场，加快市场走出低谷的步伐。当土地市场处于景气循环的繁荣阶段，这时就要根据土地市场的发展状况（一般以土地价格为指示器）来判断土地市场是否过热，根据判断结果来决定调控的目标是保持还是降低其发展速度。 确定调控措施的作用方向则需要在明确调控目标的基础上，对当前土地市场的运行状态和变化趋势进行分析。城市土地市.场供需调控措施的作用方向大致可分为两类：一类是刺激土地市场发展的措施，其作用方向是向上，如减免税收、 降低贷款利率等；另一类是抑制土地市场发展的措施，其作用方向是向下，如控制贷款规模、限制土地供给量等。在土地市场景气循环的不同阶段，需要采用不同作用方向的调控措施。一般来说，在土地市场景气循环的萧条阶段和复苏阶段,应采用作用方向向上的调控措施；在土地市场出现“过热”预兆时，应采用作用方向向下的调控措施。 为了判别调控的方向是否正确，可以分析、评估调控措施实施之后产生的调控效应，如果调控方向正确，那么调控效应就会表现为向目标逼近的有效成果， 即正向效应；如果调控方向不正确，那么调控效应就会表现为与目标偏离的运行结果或与预期相反的结果，即偏离效应或负向效应。

2. 土地市场供需调控的时间

确定城市土地市场供需调控的时间，也就是要确定何时开始调控，调控时间应持续多长。 在确定土地市场供需的时间问题上，必须考虑以下三个方面：一要考虑供需调控措施的决策时间，即土地市场上问题的出现一供需调控决策者对问题有了比较清楚的认识一决策者经过判断决定对土地市场实施调控行为一决策者具体确定调控方案和调控手段组合之间的时间间隔；二要考虑供需调控效应的滞后时间，供需调控的措施实施之后，并不是马上就能产生调控效果，从实施供需调控措施到产生供需调控效应的这一段时间就是供需调控效应的滞后时间； 三要考虑调控效应的惯性，即某种调控行为撤销之后，调控效应在一定时间内仍然存在。

3. 土地市场供需调控的力度

城市土地市场供需调控的力度要考虑土地经济波动的幅度、调控手段从使用到产生效应的滞后时间、调控效应惯性大小和调控的环境等。供需调控力度大小与作为调控手段的变量的变化大小相关。供需调控手段的变量的变化幅度越大,则调控力度越大；反之，则调控力度越小。

4. 土地市场供需调控的政策工具

(1)国土空间规划

《土地管理法》规定，国家建立国土空间规划体系。经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据；已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城乡规划；编制国土空间规划前，经依法批准的土地利用总体规划和城乡规划继续执行。 土地利用总体规划是土地市场宏观调控的重要工具。《土地管理法》规定,国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。县级土地利用总体规划应当划分土地利用区，明确土地用途。乡(镇)土地利用总体规划应当划分土地利用区，根据土地使用条件，确定每一块土地的用途，并予以公告。城乡规划对土地市场的宏观调控作用主要体现在对具体地块的规划控制

上。《土地管理法》第二十一条规定，在城市规划区内、村庄和集镇规划区内， 城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市规划、村庄和集镇规划。第五十二条规定，建设项目可行性研究论证时，自然资源主管部门可以根据土地利用总体规划、土地利用年度计划和建设用地标准，对建设用地有关事项进行审查，并提出意见。

（2） 土地利用计划

依据《土地管理法》，各级人民政府应当加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制。土地利用年度计划，根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制。土地利用年度计划应当对集体经营性建设用地作出合理安排。土地利用年度计划的编制审批程序与土地利用总体规划的编制审批程序相同，一经审批下达，必须严格执行。 省、自治区、直辖市人民政府应当将土地利用年度计划的执行情况列为国民经济和社会发展计划执行情况的内容,向同级人民代表大会报告。乡（镇）村建设同样纳入土地利用规划和计划管理。《土地管理法》第五十九条规定,乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设：建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照该法规定办理审批手续。

（3） 土地储备制度

土地储备是指县级（含）以上自然资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为。土地储备工作统一归口自然资源主管部门管理，土地储备机构承担土地储备的具体实施工作。财政部门负责土地储备资金及形成资产的监管。2007年口月19日，国土资源部、财政部和中国人民银行联合发布《土地储备管理办法》。2018年，国土资源部、财政部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会联合修订了《土地储备管理办法》，并于2018年1月3日印发，自发布之日起实施。 土地储备制度的运作包括土地收购、土地储备和土地供应三个阶段。土地收购是指土地储备机构依据土地储备计划，收购集体土地所有权和国有土地使用权的活动。在土地储备阶段，土地储备机构负责理清入库储备土地产权，评估入库储备土地的资产价值，应组织开展对储备土地必要的前期开发，为政府供应土地提供必要保障。储备土地具备供应条件后，应纳入当地市、县土地供应计划,由市、县自然资源主管部门统一组织土地供应。 除了以上土地直接政策工具以外，还有财政税收、金融政策等用于对市场供求进行调控的政策工具。

（二）土地市场价格调控

土地价格作为土地市场运作过程中最重要的经济杠杆手段，在土地市场管理中占据极其重要的地位。因此，土地市场价格的宏观调控是土地市场管理的核心内容。对土地市场价格进行调控的主要目的是，保证土地市场价格的基本稳定和市场交易平稳发展，防止地价极高极地或忽高忽低，避免土地资产流失和土地利用的不合理。 土地价格宏观调控的措施主要有：建立基准地价、标定地价定期公布制度； 对国有土地协议出让价采取最低限价；土地交易价格申报制度；政府对地价上涨采取必要的行政手段干预等。

（三）土地市场税收调控

税收政策作为财政收入政策，对土地市场供需的调控作用主要体现在两个方面。一方面，通过对土地市场运行过程中不同环节进行征税，实现对土地市场的调控。例如，通过计征土地取得过程中的契税和土地占有过程中的财产税与土地使用税，来调控土地市场需求量和需求结构；通过课征土地增值税和营业税，调控土地市场的供给量和供给结构。另一方面，通过减免税实现对土地市场的调控。减免税的优越性有二：一是手段灵活，政府有较多的增减自由；二是减免税不一定使财政总收入减少，因为高税率不一定是高效率，超过一定限度的高税率往往会挫伤生产经营者的积极性，削弱经济主体的活力，导致资源不合理配置和浪费，最终使经济停滞倒退。

（四）土地市场金融调控

金融政策对土地市场的调控可分为直接调控和间接调控。

1 、直接调控

直接调控是指政府通过制定土地金融政策，依靠中央银行直接干预土地信用业务的质和量。其中，量的控制主要指中央银行直接规定银行土地开发信贷的最高限额。质的控制主要包括以下几个方面：中央银行直接限制商业银行土地开发信贷的结构；规定商业银行发放土地开发信贷的方针、基本条件；鼓励或限制商业银行对土地进行投资，以及制定和规定其他金融机构（如人寿保险公司）投资土地开发的方针和条件。

2、间接调控

间接调控是指国家通过利率和贷款成数等金融杠杆来调节货币供应量和需求量，进而调控土地市场供需。

（1）贷款利率和期限调整。利率反映资金借贷的成本，间接影响土地市场各主体的未来预期。在土地市场有供过于求的迹象时，可适当提高对土地开发贷款的利率，也可适当降低消费信贷利率，从而达到宏观调控的目标。

（2）货款成数。这有两层含义卷一是指土地开发商在申请项目贷款时应具备的自有资金比例：二是指土地购买者在购买时可申请到的最高贷款比例。贷款成数的高低直接影响市场的活跃程度，各国在打击土地投机时，往往以提高土地开发商申请项目贷款的自有资金比例，降低土地购买贷款成数作为操作手段。

（五）土地市场动态监测

2009年，国土资源部统一整合土地市场动态监测系统和建设用地供应备案系统，建立了土地市场动态监测与监管系统。自2009年1月1日起，全国县级以上各级国土资源管理部门已经全面运行土地市场动态监测与监管系统。依托土地市场动态监测和监管系统，以供地政策的落实和《国有建设用地使用权出让合同》《国有建设用地划拨决定书》的履行为重点。监测监管系统的内容涵盖土地供应、开发利用、市场交易、收购储备、集体建设用地等多项业务。实现了由土地来源到土地供应、开发利用和市场交易等过程的动态跟踪监管。各地要及时、 准确、全面地搜集、整理、录人、分析和发布土地市场动态监测与监管信息，确保监测监管系统安全有效运行。供地计划、出让公告、成交公示和供地结果等信息必须按照有关文件要求及时在中国土地市场网公开发布：土地储备信息应在纳入土地储备后7个工作日内录入：土地供应信息通过监测监管系统填报国有建设用地使用权出让合同、国有建设用地划拨决定书后，由系统自动提取：对交地、 开工、竣工、土地闲置认定及处置、竣工验收等开发利用情况的监管信息，必须根据不同阶段实际监测的结果实时录入；土地转让、出租、抵押等交易信息和集体建设用地信息等应在实际发生后7个工作日内录入。通过信息公示、预警提醒、开竣工申报、现场核查、跟踪管理、竣工验收、闲置土地查处、建立诚信档案等手段，实现对建设用地批后开发利用的全过程监管。

（六）土地分割、合并转让政策

《国务院办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》提出了完善土地二级市场的主要任务，其中包括完善土地分割、合并转让政策。分割、合并后的地块应具备独立分宗条件，涉及公共配套设施建设和使用的，转让双方应在合同中明确有关权利义务。拟分割宗地已预售或存在多个权利主体的，应取得相关权利人同意，不得损害权利人合法权益。