（一）农用地转用概念

农用地转用是指现状农用地按照土地利用总体规划（国土空间规划）和国家规定的批准权限，经过审查批准后转为建设用地的行为。根据《土地管理法》第四条，农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等§建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。 农用地与商业、旅游、居住等建设用地相比，经济效益明显较低。在市场机制作用下，农用地具有转为建设用地的内在驱动。但是农用地承担着供应农产品与生态产品的重任，是保障国家粮食安全与生态安全的重要物质基础。因此，严格限制农用地转为建设用地，对符合规划与要求的农用地转用进行严格审批，是我国土地用途管制的重要内容。

（二）农用地转用的依据

农用地转用的依据主要有土地利用总体规划、土地利用年度计划及建设用地供应政策等。

1、土地利用总体规划。土地用途管制的基本依据是土地利用总体规划。农用地能否转为建设用地，首先要看是否符合土地利用总体规划，如果符合规划确定的用途，则具备了农用地转用的基本条件。随着国土空间规划体系的构建，国土空间规划将逐步取代土地利用总体规划，成为农用地转用的基本依据。

2 、土地利用年度计划。通过不断完善改革土地利用计划管理方式，以真实有效的项目落地作为配置计划的依据，保障地方合理的用地需求。全面提升土地节约集约利用水平，实现建设用地总量和强度双控。

3 、建设用地供应政策。建设用地供应政策是调整经济社会结构、优化土地配置、促进经济和环境可持续发展的重要工具。国家发展改革委修订发布《产业结构调整指导目录（2019年本）》涉及行业48个，条目1477条，由鼓励类、限制类、淘汰类三个类别组成。建设用地供应应与国家产业政策相呼应。

（三）农用地转用的审批权限

建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。根据《土地管理法》，农用地转用审批按照项目是否占用永久基本农田、是否在土地利用总体规划（如果国土空间规划已审定批准，以国土空间规划为准， 下同）确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围，实行分级审批。 永久基本农田转为建设用地的，必须由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。

（四）农用地转用的审批程序

关于农用地转用的审批程序，《土地管理法实施条例》按照是否在国土空间规划（该条例明确规定为国土空间规划，如果国土空间规划尚未批准，应为土地利用总体规划，下同）确定的城市和村庄、集镇建设用地范围分别进行了规定。 在国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，由市、县人民政府组织自然资源等部门拟订农用地转用方案，分批次报有批准权的人民政府批准。农用地转用方案应当重点对建设项目安排、是否符合国土空间规划和土地利用年度计划以及补充耕地情况作出说明。农用地转用方案经批准后，由市、县人民政府组织实施。 在国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围外，建设项目确需占用农用地的，按照下列规定办理。

1 、建设项目批准、核准前或者备案前后，由自然资源主管部门对建设项目用地事项进行审查，提出建设项目用地预审意见。建设项目需要申请核发选址意见书的，应当合并办理建设项目用地预审与选址意见书，核发建设项目用地预审与选址意见书。

2 、建设单位持建设项目的批准、核准或者备案文件，向市、县人民政府提出建设用地申请。市、县人民政府组织自然资源等部门拟订农用地转用方案，报有批准权的人民政府批准；依法应当由国务院批准的，由省、自治区、直辖市人民政府审核后上报。农用地转用方案应当重点对是否符合国土空间规划和土地利用年度计划以及补充耕地情况作出说明，涉及占用永久基本农田的，还应当对占用永久基本农田的必要性、合理性和补划可行性作出说明。

3 、农用地转用方案经批准后，由市、县人民政府组织实施。