（一）按用途对土地进行分类

按照用途对土地进行分类，是土地用途管制的基础和前提。《土地管理法》第四条规定，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、 建设用地和未利用地。农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、 草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地,包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。

依据土地的利用方式、用途、经营特点和覆盖特征等因素，按照主要用途， 国家标准《土地利用现状分类》GB/T 21010—2017将土地利用类型分为耕地、 园地、林地、草地、商服用地、工矿仓储用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地、特殊用地、交通运输用地、水域及水利设施用地、其他用地等12个一级类、73个二级类。为了适应国土空间用途管制的需求，2020年，自然资源部在整合《土地利用现状分类》GB/T 201010—2017、《城市用地分类与规划建设用地标准》GB 50137^2011,《海域使用分类》HY/T 123—2009等标准基础上， 发布了《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》，建立了全国统一的国土空间用地用海分类体系。该指南采用三级分类体系，共设置了 24种一级类、106种二级类及39种三级类，并且对地下空间用途也专门进行了分类。

（二）土地利用总体规划规定土地用途

土地利用总体规划是实施土地用途管制的法定依据。《土地管理法》第四条规定，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。第十九条规定，县级土地利用总体规划应当划分土地利用区，明确土地用途。乡（镇）土地利用总体规划应当划分土地利用区，根据土地使用条件，确定每一块土地的用途，并予以公告。随着“多规合一”的实施和国土空间规划体系的构建，中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》也明确规定，以国土空间规划为依据，对所有国土空间分区分类实施用途管制。在城镇开发边界内的建设，实行“详细规划+规划许可”的管制方式3在城镇开发边界外的建设，按照主导用途分区，实行“详细规划+规划许可”和“约束指标+分区准入”的管制方式。该意见同时指出，国土空间详细规划是对具体地块用途和开发建设强度等作出的实施性安排，是实施国土空间用途管制的法定依据。

（三）土地登记注明土地用途

土地用途管制，本质上是一种针对土地权利人的行为约束机制，其目的是要求土地权利人按照土地利用规划确定的用途和使用条件开发利用土地。土地利用规划中虽然规定了土地用途，但是具体地块的权利人可能具有不确定性，实际用途也较为复杂多样，而且土地使用期限动辄数十年，土地权利人、实际用途可能发生变更。这就导致仅仅通过土地利用规划确定土地用途难以实现对土地用途的精准长期动态管控。通过土地登记注明土地用途是解决上述问题的有效策略，也是土地用途管制贯彻落实过程中一个重要的环节。通过出让、划拨、承包等方式取得国有或集体土地使用权后，经过土地用途登记，一方面为土地权利人提供了土地用途方面的权利保障（按照登记用途使用土地受到法律的保护），另一方面有助于土地权利人在土地用途上形成一种自我约束。更重要的是，为政府针对特定土地权利人实施土地用途管制提供了详细准确的法定依据。另外，对于擅自改变土地用途的，政府不予进行土地登记发证，土地的开发利用行为无法得到法律的认可与保护，如在农地上违法修建住房。这在客观上也有助于督促土地权利人按照法定用途使用土地。

（四）土地用途变更审批

对土地用途变更进行严格审批，是土地用途管制的重要内容。我国多部法律法规和文件对土地用途变更的程序、要求等进行了规定。《土地管理法》第二十五条规定，经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准；未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。第五十六条规定，建设单位确需改变土地建设用途的，应当经有关人民政府自然资源主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。对于国有出让建设用地的用途变更，《城市房地产管理法》第十八条规定，土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。 随着国土空间规划体系的构建，对国土空间用途的变更审批，也有相应的规定。中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》规定，规划一经批复，任何部门和个人不得随意修改、违规变更。因国家重大战略调整、重大项目建设或行政区划调整等确需修改规划的，须先经规划审批机关同意后，方可按法定程序进行修改。自然资源部办公厅《关于加强国土空间规划监督管理的通知》明确提出，国土空间规划修改必须严格落实法定程序要求，深入调查研究，征求利害关系人意见，组织专家论证，实行集体决策。不得以城市设计、工程设计或建设方案等非法定方式擅自修改规划、违规变更规划条件。

（五）对不按批准用途使用土地行为的处罚

执法督察是土地用途管制制度得以贯彻落实的重要保障。针对违反土地批准用途使用土地的行为，根据不同情形，《土地管理法》等法律法规规定了相应的法律责任。不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令交还土地，处以罚款，罚款额为非法占用土地每平方米100元以上500元以下。不按照批准的用途使用集体土地的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，可以并处罚款对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。违法占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。非法占用永久基本农田发展林果业或者挖塘养鱼的，责令限期改正；逾期不改正的，按占用面积处耕地开垦费2倍以上5倍以下的罚款：破坏种植条件的，依照《土地管理法》第七十五条的规定处罚。